[導讀]政府債務是把雙刃劍，既可以為逆周期對沖經濟下行風險，但也會推升債務風險影響長期經濟增長。

去年底審計署公布的全國政府性債務審計結果顯示，截至2013年6月底，中央政府負債率（包括負有償還責任和或有債務）為22.8%，地方政府負債率為32.9%，合計中國政府負債率為55.7%。

然而，由于政府債務審計數據并沒有完整時間序列，我們整理了這些年政府顯性債務的變化情況。我們將政府顯性債務主要分為五類，其中國債和地方政府債過去幾年增速平緩；而地方融資平臺貸款、信托中投向基礎資產的部分和城投債，經由地方融資平臺投向地產和基建領域，其中信托和城投債在2011年以后都出現了較快增長。

政府債務是把雙刃劍，既可以為逆周期對沖經濟下行風險，但也會推升債務風險影響長期經濟增長。政府希望經濟增速緩慢下臺階，仍需依賴債務融資，而去年以來中央又提出要防控地方債務風險，政府債務可謂增減兩難。我們不禁要問，未來政府部門負債率將會發生怎樣的變化、是加杠桿是去杠桿？我們從中央政府和地方政府兩個層面進行討論。

中央政府加杠桿：聚焦基建和保障房

中國經濟增速已降至8%以下，并正在向7%趨近。由于勞動力等要素投入的減少，中長期經濟增速趨于下行。然而，政府不能接受經濟斷崖下跌而只接受緩慢下行，大背景是十八大報告提出要確保2020年實現GDP比2010年翻一番的目標，這意味著未來幾年政府需要年均增長接近7%的速度。

具體來看，中央保持經濟長期合理增長的意圖十分明顯。今年上半年以來，李克強總理曾在多個場合提出要 “把經濟運行保持在合理區間”和“實現經濟長期保持中高速增長”。

其中，投資將會是保持中長期經濟合理增速的主要抓手。他多次提出：“要發揮好消費的基礎作用和投資的關鍵作用”。回顧過去十年的中國經濟，2008年以來的每次穩增長都是靠投資拉動的，在經濟下行時期，投資對GDP的逆周期拉動效應最為顯著。

對政府而言，中長期經濟緩降速要依賴于投資，且其中的主要著力點是基建投資。從中長期看，制造業投資受限于工業化步入尾聲和產能過剩問題，增速難有較大起色，房地產投資因人口紅利消失也會下臺階。

經濟增速下臺階，政府用基建對沖早有先例。以日本為例，1974年后日本經濟從之前的高速增長降至中速增長的前幾年，日本通過中央政府大幅加杠桿以增加基建支出，拉升了GDP增速。日本政府負債率從1974年的11.7%飆升至1979年的35%，并在1985年達到了50.3%。

美國聯邦政府在經濟下行風險過大時，也采取快速加杠桿的行動。次貸危機爆發后，為應對經濟增速下滑，美國聯邦政府負債率從2007年的55.6%激增至2010年的85.6%，而其GDP增速也自底部爬升，2010年時已回復至2.5%，其后穩定在2%左右。

日本和美國的經驗說明，在經濟增長中樞下行或危機發生時，中央政府會采取加杠桿進行應對，以防經濟過快下滑。近幾年我國中央政府債務保持在較溫和的水平，即使將各種隱性負債納入考慮，中央政府負債率不到40%，相較美英日德等國家，仍處于較低水平，具備加杠桿的空間。

2014年以來，中央政府穩增長重點聚焦于棚戶區改造、鐵路建設、重大水利工程建設等領域，國務院各部門也不遺余力落實相關政策。從中長期來看，這三個領域也是中央加杠桿的政策發力點。

棚戶區改造是本屆政府加杠桿的核心領域。住建部副部長齊驥今年4月在《國家新型城鎮化規劃》發布會上提出：將進一步提高棚戶區改造的規模：一是將2013~2017年的改造任務從1000萬套提升至1500萬套；二是2018~2020年間，將完成1000萬套。

大幅增加棚改規模，勢必要解決資金來源問題。中央政府擴大棚改資金來源的方式有兩種：一是市場化融資。由國開行成立住宅金融事業部，實行單獨核算，采取市場化方式發行住宅金融專項債券，但其信用最終是由中央政府背書。二是央行再貸款。央行今年已發放1萬億元再貸款用于支持國開行棚戶區改造，以保證棚改任務的資金需求。（騰訊房產）